자본시장연구원

1. 들어가며

민간이 운영하는 어린이집에서 발생하는 어린이 학대, 부실급식, 회계부정 소식이 주기적으로 지면을 장식하고 있다. 역시 민간이 운영하는 노인요양병원에서는 환자를 유치하기 위한 경쟁이 도를 넘어 환자거래를 중개하는 브로커가 성업 중이라는 믿기 힘든 소식이 들리기도 한다. 민간이 건설한 공공임대주택의 의무 임대 기간이 만료되고 분양으로 전환되면서 기존 임대 거주자가 감당하기 힘들 정도로 높은 분양가가 책정되어 건설사와 임대주택 거주자 간에 심각한 갈등이 발생하기도 한다. 최근 사회적 논란의 대상이 되었던 앞서의 사례에서 두 가지 중요한 공통점을 찾을 수 있다. 먼저 보육, 장기요양, 임대주택 등은 정부가 사회 정책적 목적으로 제공하는 사회서비스라는 것이며 다음으로 서비스 제공을 위하여 어린이집, 요양병원, 임대주택 등 대규모 시설을 필요로 한다는 것이다. 시설형 사회서비스로 불리는 영역에서 서비스 공급의 전제조건인 시설 확보에 소요되는 막대한 규모의 자금을 조달하는 것이 매우 어려운 과제이다. 정부는 재정 부담 없이 시설형 사회서비스의 원활한 공급을 담보하기 위하여 서비스 공급의 상당 부분을 민간에 위탁한다.

그러나 민간에 위탁한 사회서비스 공급에서 유사한 문제가 반복하여 발생하고 있는데 이는 원칙적으로 정부가 서비스의 가격을 통제하기 때문이다. 가격통제를 포기하거나 사회서비스를 정부가 직접 공급함으로써 문제를 해결할 수 있을 것이나 이는 현실적으로 선택하기 쉽지 않은 방안이다. 이 글에서는 민간 위탁 사회서비스 공급에서 발생하는 문제를 최소화할 수 있는 새로운 대안으로 사회적 기업과 임팩트금융에 주목할 필요가 있음을 강조하고 사회적 기업과 임팩트금융이 양질의 사회서비스를 효율적으로 공급할 수 있는 생태계 구축을 위하여 필요한 정책 지원 방안을 제안한다.


2. 사회서비스 공급의 민간 위탁에 내재한 문제

사회서비스의 궁극적인 공급주체는 정부이지만 여러 가지 현실적인 이유로 민간에 사회서비스 생산과 공급이 위탁되어 있다. 정부는 민간 서비스 공급자와의 거래관계에서 수요 독점자(monopsonist)의 지위를 점하면서 최종적으로 가격을 설정하는 시장지배력을 행사한다. 이러한 힘의 관계가 시장에서는 정부가 서비스 가격, 즉 수가를 설정하여 제시하고 민간 서비스 공급자는 이에 맞추어 시장 참여 여부를 결정하는 방식으로 실현된다. 어린이집 보육료의 경우 현재 보육 서비스의 유형에 따라 영유아 1인당 매월 22만원에서 45만 4천원에 달하는 가격이 책정되어 있으며 노인요양원의 경우에도 제공되는 서비스의 등급에 따라 1일 5만 9,170원에서 6만 9,150원이 노인장기요양보험에서 지급되고 있다. 공공임대주택의 보증금과 임대료에 대해서는 일률적인 상한이 적용되고 있지 않으나 임대주택이 위치한 지역에 따라 주변 시세의 90% 수준을 넘지 않도록 하고 있으며 임대료 상승 또한 연간 5% 이내에서 이루어지도록 하는 등 가격이 통제되고 있다. 이와 같이 가격이 통제되는 경우 이윤을 추구하는 민간 서비스 공급자가 취할 수 있는 자연스러운 대응은 비용을 낮추기 위하여 노력하는 것이다. 서비스의 질을 훼손하지 않고 비용을 낮추기 위한 노력은 사회후생 증진에 기여하는 바람직한 결과를 가져올 것이다. 그러나 실제 사용해 보기 전에는 서비스의 질을 판단할 수 없는 경험재(experience goods)의 성격이 강한 사회서비스의 경우 서비스 공급자의 비용 절감 노력이 서비스의 질 저하로 귀결되는 경우가 많다. 물론 이러한 사태가 발생할 것에 대비하여 정부는 민간 공급자에 대하여 일정 수준 이상의 서비스 제공을 요구한다.

문제는 사회서비스의 질에 대하여 상당한 정도의 정보 비대칭이 존재한다는 점이다. 물론 모니터링을 강화하거나 서비스 사용자 간에 형성된 평판(reputation)을 통하여 민간이 제공하는 사회서비스의 질을 둘러싼 정보 비대칭을 일정 부분 극복할 수 있으나 이를 위해서는 만만치 않은 비용과 시간이 지출되어야 한다. 따라서 민간 서비스 공급자의 비용 절감 추구행위에 대한 적절한 통제가 이루지지지 않는 상황에서 이들이 제공하는 서비스의 질이 급격하게 저하되는 현상이 발생한다.


3. 사회서비스 공급자로서 사회적 기업과 임팩트금융

현재의 시장구조가 유지되는 경우 향후에도 사회적 논란을 불러일으킬 정도로 낮은 품질의 사회서비스가 제공되는 현상이 발생할 가능성을 배제할 수 없다. 가격 통제를 포기함으로써 지나치게 낮은 품질의 서비스를 공급하는 민간 사업자를 시장에서 추방할 수 있을 것이지만 이들 사회서비스가 모든 국민이 누릴 필요가 있는 가치재(merit goods)라는 사회적 합의를 전제로 구축되어 있는 현재의 사회정책체계 하에서는 취하기 힘든 대안이다.

이러한 문제에 대처하는 방안으로 사회적 기업을 활용하여 보육이나 노인장기요양 등 시설형 사회서비스를 제공하는 방안에 주목할 필요가 있다. 사회적 기업은 이윤 극대화가 아닌 사회적 목적의 달성을 우선적으로 추구하는 생산조직을 의미한다. 사회적 기업은 궁극적인 목적이 이윤 극대화가 아니라 사회적 가치 실현이라는 측면에서 영리기업과 구분되며 적어도 생산조직으로서 장기적 지속가능성이 확보될 수 있을 정도의 수익을 추구한다는 측면에서 비영리단체와 구분된다. 사회적 기업이 추구하는 사회적 가치는 취약계층에 대한 사회서비스 제공이나 고용기회 제공 등 일반적으로 알려진 것에 머무르지 않고 지역사회 개발, 환경, 인권 등 매우 다양한 영역을 포함한다. 사회적 기업은 원리 상 이윤극대화를 추구하지 않으므로 민간 서비스 공급자와 달리 서비스의 품질을 희생하면서까지 비용을 줄이는 유인을 보유하고 있지 않다. 따라서 보육, 노인장기요양, 임대주택 등 사회적으로 논란이 제기된 영역에서 서비스 공급자로서 사회적 기업을 적극 활용한다면 문제의 상당 부분을 해결할 수 있을 것으로 기대된다. 이에 착안하여 정부는 사회적 기업 육성법에 따라 사회서비스 공급의 핵심적 주체로 사회적 기업을 육성하기 위하여 일정한 요건을 충족시키는 경우 금융지원이나 세제혜택 등 다양한 정책적 노력을 기울이고 있다.

그러나 사회적 기업의 시설형 사회서비스 시장 진입에는 결정적인 장애물이 존재한다. 민간이 제공하는 서비스의 품질을 일정 수준 이상으로 유지할 목적으로 서비스 공급자에 대하여 상당히 엄격한 물적·인적 요건 충족을 요구하고 있는데 여기에는 막대한 비용이 소요된다. 예를 들어 민간 어린이집으로 지정받기 위해서는 시설로 사용되는 토지 및 건물을 보유하여야 하며 노인장기요양기관으로 지정받기 위해서도 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 증명할 수 있어야 하는데 여기에는 작게는 수억원에서 많게는 수백억원에 이르는 자금이 필요하다. 사회적 가치 실현을 목적으로 내거는 사회적 기업이 이와 같은 규모의 자금을 조달하는 것은 쉽지 않은 일이다.

사회적 기업은 경우에 따라 전통적인 주류 금융시장(mainstream financial market)에서 사업에 소요되는 자금을 조달하기도 하지만 상당 부분을 임팩트금융시장에 의존한다. 임팩트금융시장은 사회적 가치의 실현을 추구하는 사회적 기업이나 소셜벤처(social venture) 또는 사회적 프로젝트(social project) 등 임팩트자금 수요자와 임팩트자금 공급자를 연결하여 투자가 이루어질 수 있도록 주선하는 메커니즘(mechanism)으로 정의할 수 있다. 기업, 비영리단체, 개인, 정부 및 국제기구 등 다양한 투자 목적을 가진 주체가 임팩트 금융시장에 자금공급자로 참여하는데 사회적 기업과 마찬가지로 임팩트투자자는 투자를 통하여 사회적 수익과 경제적 또는 재무적 수익을 동시에 추구한다. 최근에는 사회적 수익과 경제적 수익에 대하여 서로 다른 선호를 보유한 다양한 임팩트투자자의 자금을 결집하여 대규모 투자를 가능하게 만드는 임팩트투자펀드가 중요한 금융수단으로 활용되고 있다. GIIN(2018)¹⁾이 전 세계 299개 주요 임팩트투자자를 대상으로 실시한 설문조사에 따르면 2017년 임팩트투자 규모는 355억달러에 달하며, 마이크로파이낸스, 대체에너지, 임대주택 등 다양한 영역에서 투자가 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 우리나라의 경우 아직까지 임팩트투자시장 발전이 초기 단계에 머물러 있으나 정부가 정책적으로 적극 지원하고²⁾ 있으며 민간 임팩트투자자도 느린 속도이지만 점차 증가하고 있어 머지않은 장래에 본격적인 성장궤도에 진입할 수 있을 것으로 기대된다.


4. 임팩트투자펀드의 시설형 사회서비스 시장 진입 방안

임팩트투자를 둘러싼 정보비대칭을 감안한다면 투자자가 직접 투자대상을 선정하기보다는 중개기관(intermediaries), 특히 임팩트투자펀드를 통하여 임팩트 기업에 자금이 제공되는 것이 지배적인 형태가 될 것이다. 그중에서도 사회적 수익과 경제적 수익에 대한 다양한 선호를 보유한 자금을 임팩트금융시장에 유인할 수 있는 수단으로서 공공과 민간 협력 방식을 적용한 다층구조(multi-layered) 임팩트투자펀드가 유용하게 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 먼저 자기자본은 우선주와 보통주로 구분하여 모집하되 우선주는 사회적 성과와 경제적 성과를 동시에 추구하는 임팩트투자자를 대상으로 모집하고 가장 큰 위험을 부담하는 보통주는 사회적 성과에 집중하는 공익재단이나 개인 고액자산가 등을 대상으로 모집할 수 있을 것이다. 공익재단이나 정부를 포함한 공공부문의 경우 지분 취득이 제도적으로 금지 또는 제한되어 있거나 현실적으로 부담스러운 경우가 있을 것이므로 이들로부터 기부금(donation)을 수취하고 수익배분을 제외한 영역에서 출자자와 동일한 권한을 부여하는 방안을 검토해 볼 수 있을 것이다. 필요한 경우 임팩트투자펀드는 차입을 통하여 부채자금을 조달할 수 있을 것인데 채무의 우선순위와 약정 수익률을 적절하게 조합함으로써 다양한 투자자를 유치할 수 있을 것이다. 이러한 현금흐름 구조화를 통하여 위험-수익률 조합에 대하여 다양한 선호를 가진 임팩트투자자는 물론 상업적 투자자까지 유인할 수 있을 것으로 기대된다. 더하여 상업적 투자자를 주된 고객으로 상정하는 차입계약에 대하여 저렴한 보증 수수료를 전제로 공공부문이 신용보증을 제공한다면 시장수익률을 추구하는 기관투자자의 자발적인 참여를 유도함으로써 대규모 자금조달에 성공할 수 있을 것으로 예상된다. 

임팩트투자펀드는 자본시장법에 의거한 전문투자형 사모집합투자기구(헤지펀드)나 중소기업창업지원법에 의거한 중소기업창업투자조합의 형태로 설립하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 자금조성이나 자산 운용의 신축성 등을 감안할 때 전자가 임팩트투자펀드에 보다 적합할 것으로 판단된다. 한편 업무집행사원으로서 전문투자형 사모집합기구의 자산을 운용하기 위해서는 일정한 요건을 갖추고 금융위원회에 등록할 필요가 있는데 이미 등록을 필한 증권사를 업무집행사원으로 선정하거나 임팩트투자만을 전업으로 하는 새로운 전문투자형 사모집합투자업자를 설립하여 자산 운용을 전담시킬 수도 있을 것이다. 신규 등록의 부담을 감안할 때 지금은 전자가 현실적인 방안일 것으로 판단되지만 장기적으로는 법률 개정을 통하여 임팩트투자 자산 운용을 전업으로 하는 새로운 형태의 업무를 인정하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 이 경우 임팩트투자의 취지를 반영하여 이들에 대한 설립 규제가 대폭 완화될 필요가 있음은 물론이다.

임팩트투자펀드는 시설형 사회서비스 시장 진입을 희망하는 능력 있는 사회적 기업을 발굴하여 자금을 투자나 융자 등 다양한 형태로 공급하거나 필요한 경우 창업에 소요되는 자금을 제공할 수도 있을 것이다. 특히 시설형 사회서비스 시장에 진입을 희망하는 사회적 프랜차이즈(social franchise)의 창업에 소요되는 자금을 제공함으로써 규모의 경제 실현을 통하여 비용효율성을 확보하고 표준화된 서비스 제공 절차를 활용함으로써 일정 수준 이상의 서비스 품질을 확보할 수 있을 것으로 기대된다.


5. 임팩트투자펀드에 대한 조세 지원

상당한 규모의 사회적 가치를 실현할 수 있는 잠재력에도 불구하고 아직 초기 단계에 머물러 있는 국내 임팩트투자시장의 활성화를 정책적으로 지원하기 위하여 세제혜택을 부여하는 방안을 고려할 필요가 있다. 

조세특례제한법은 벤처투자를 촉진하기 위하여 다양한 세제혜택을 제공하고 있다. 직접투자와 간접투자를 막론하고 개인의 벤처투자에 대하여 종합소득금액의 50%를 한도로 투자금액의 10%(창업초기 벤처기업에 대한 투자는 금액에 따라 더 높은 수준의 공제 허용)에 해당하는 소득공제 혜택을 부여하고 있다.³⁾ 더하여 중소기업창업투자회사 등이 벤처기업으로부터 받는 배당소득과 보유 지분을 양도함으로써 발생하는 양도차익에 대하여 법인세를 면제하며⁴⁾ 개인투자자 등이 중소기업창업투자회사나 벤처기업 등에 출자하여 취득한 지분을 처분하는 경우 양도소득세를 면제하는⁵⁾ 혜택을 부여하고 있다. 따라서 사회적 기업이 벤처 인증을 획득하는 경우 해당 기업에 투자함으로써 세제 혜택을 누릴 수 있을 것이지만 사회적 기업이나 사회적 프로젝트의 상당수는 벤처기업 인증이 어려울 수 있다. 그러나 사회적 가치는 시장에서 거래되지 않아 적절한 보상이 이루어지지 않으므로 사회적으로 적절한 수준에 비하여 과소 공급될 우려가 있다는 점과 혁신적 방법으로 사회문제를 해결하려는 소셜벤처 등이 활발하게 활동하고 있다는 점을 감안하여 조세특례제한법 개정을 통하여 일정한 요건을 만족시키는 임팩트투자에 대하여 벤처투자와 유사한 수준의 세제혜택을 부여하는 별도의 법률적 근거를 신설하는 방안을 추진할 필요가 있는 것으로 판단된다.

다음으로 법인, 특히 기업의 임팩트 영역에 대한 기부를 지정기부금으로 인정함으로써 임팩트투자 시장으로 자금 유입을 촉진하는 방안을 검토할 필요가 있다. 일정한 요건을 갖춘 임팩트투자펀드, 임팩트투자 프로젝트, 비인증 사회적 기업⁶⁾ 등에 대하여 인증 사회적 기업에 대한 기부와⁷⁾ 마찬가지로 기업이나 법인이 기부하는 경우 기부액의 20%를 한도로 법인세 산정 시 손금으로 인정한다면 대규모 자금을 임팩트투자시장으로 유인할 수 있을 것으로 기대된다.


6. 결론

가격이 통제되는 사회서비스 공급에 이윤을 추구하는 민간이 참여하는 경우 서비스 품질이 저하될 위험이 상시적으로 존재한다. 경제적 수익 뿐 아니라 사회적 수익을 동시에 추구하는 사회적 기업이 시장에 진입하여 서비스를 제공함으로써 서비스 품질에 대한 우려는 상당 부분 불식될 수 있을 것이다. 그러나 보육, 노인장기요양, 임대주택 등 대규모 고정자산 취득을 전제로 하는 시설형 사회서비스 시장으로의 진입은 자금조달 능력이 취약한 사회적 기업으로서는 풀기 어려운 문제이다. 사회적 수익과 경제적 수익에 대하여 다양한 선호를 보유한 공공과 민간의 자금을 결집하여 대규모의 임팩트투자펀드를 설립하고 이들이 시설형 사회서비스시장 진입을 희망하는 사회적 기업의 자금 수요에 대응하는 생태계를 구축하는 것으로 문제 해결의 실마리를 찾을 수 있을 것으로 기대된다. 개인의 임팩트투자를 촉진하기 위하여 벤처투자에 대한 것과 유사한 종합소득세 소득공제를 허용하고 법인이 임팩트 투자 영역에 기부금을 제공하는 경우 법인세액 산정 시 인증 사회적 기업에 대한 기부와 같이 동일한 수준의 손금 인정을 허용함으로써 아직 초보적인 수준을 벗어나지 못하고 있는 임팩트투자가 새로운 단계로 도약할 수 있는 계기를 제공할 수 있을 것이다.
 

1) GIIN, Annual Impact Investment Survey 2018.
2) 관계부처합동, 2018. 2. 8, 사회적금융 활성화 방안.
3) 조세특례제한법 제16조
4) 조세특례제한법 제13조 및 제13조제3항
5) 조세특례제한법 제14조제1항
6) 인증 사회적 기업에 대해서는 지배구조, 의사결정, 자금조달 및 운용, 수익배분 등에 대하여 일정한 제약이 가해지고 있으나 이러한 제약을 거부하고 사회적 가치 실현을 위하여 활동하는 기업들이 다수 존재한다.
7) 법인세법 제24조제2항